Praktyka udowodniona naukowo – lepiej z radami niż bez
11 września 2026
Nadwyżka interpretacji. Ekonometryczna analiza czynników kształtujących deficyt pierwotny finansów publicznych
21 września 2026
Rada Fiskalna, wykonując zadania określone w art. 4 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy o Radzie Fiskalnej oraz mając na względzie rolę Rady jako niezależnej instytucji fiskalnej w monitorowaniu stanu, perspektyw i ryzyk dla stabilności finansów publicznych, przedstawia następujące oceny i wnioski dotyczące wstępnego projektu ustawy budżetowej na 2027 r., prognoz makroekonomicznych wykorzystanych na potrzeby jej opracowania oraz ocenę wybranych elementów ram budżetowych.
Minister Finansów, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o Radzie Fiskalnej zastosuje się do niniejszej opinii i zawartych w niej rekomendacji lub wyjaśni przyczyny niezastosowania się do nich.
Link do pobrania Opinii Rady Fiskalnej o projekcie ustawy budżetowej na rok 2027 z dnia 27 sierpnia 2026 roku znajduje się pod grafiką niniejszego wpisu (ikona „pobierz w pdf").
Oto główne wnioski tej Opinii – ocena ogólna, oceny szczegółowe oraz rekomendacje.
Ocena ogólna projektu
- Projekt prezentuje trwałą i głęboką nierównowagę finansów publicznych. Nie przedstawia działań, których wdrożenie zapewniłoby rozpoczęcie procesu konsolidacji, a Rada Ministrów nie wykorzystuje sprzyjających warunków gospodarczych do ograniczenia deficytu.
- Obecna nierównowaga jest wynikiem kumulacji decyzji podejmowanych w dłuższym okresie, a nie załamania dochodów publicznych. Relacja dochodów do produktu krajowego brutto (PKB) jest wciąż historycznie wysoka, natomiast podstawowym źródłem pogłębienia deficytu pozostaje wzrost wydatków, wyraźnie przewyższający wzrost dochodów.
- Wydatki obronne nie są jedynym powodem pogorszenia stanu finansów publicznych. Odpowiadają za około jedną czwartą wzrostu wydatków od 2021 roku; istotne znaczenie mają również transfery socjalne, wynagrodzenia i inne trwałe zobowiązania państwa.
- Ryzyko przekroczenia przez państwowy dług publiczny (PDP) w relacji do PKB w 2027 r. progu 55% jest bardzo wysokie. Próg zostaje przekroczony w niemal wszystkich analizowanych wariantach ryzyka, m.in. z uwzględnieniem niewystąpienia „naturalnych oszczędności” w założonej wysokości. W projekcie nie zapewniono zatem odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa.
- W projekcie nie przedstawiono wystarczającej odpowiedzi na zalecenie Rady ECOFIN, aby wykorzystać okres obowiązywania krajowej klauzuli wyjścia (ang. national escape clause, NEC) do zmiany priorytetów wydatkowych lub zwiększenia dochodów, w celu zapewnienia stabilnego finansowania trwale wyższych wydatków obronnych.
- Prognoza dochodów budżetowych przedstawiona w wPUB27 jest obarczona wysokim ryzykiem, m.in. przez uwzględnienie nieuchwalonych dotychczas zmian w systemie podatkowym oraz optymistyczne założenia dotyczące dynamiki dochodów podatkowych.
- Naprawa finansów publicznych wymaga wiarygodnego planu wieloletniego i możliwie szerokiego porozumienia politycznego. Nie oznacza ona ograniczenia ambicji państwa, lecz stanowi warunek trwałego finansowania bezpieczeństwa, usług publicznych, inwestycji i polityki społecznej. Rada apeluje do rządu i wszystkich sił politycznych o podjęcie współodpowiedzialności za przygotowanie oraz realizację takiego planu.
Oceny szczegółowe
- Rada wyraża opinię pozytywną z zastrzeżeniami o prognozach makroekonomicznych przyjętych na potrzeby projektu ustawy budżetowej na 2027 r. Zastrzeżenia dotyczą w szczególności prognoz rynku pracy, niektórych składowych PKB, wewnętrznej spójności scenariusza na lata 2029-2030 oraz analizy wrażliwości na spowolnienie tempa wzrostu PKB.
- Według obowiązującej definicji państwowego długu publicznego projekt ustawy budżetowej zapewnia przestrzeganie w 2027 r. zasady określonej w art. 216 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako Konstytucja RP). Przekroczenia limitu 60% PKB nie stwierdzono również w wariantach objętych analizą Rady.
- Mimo że w roku 2027 nie dojdzie do przekroczenia konstytucyjnego progu 60% PKB, w ocenie Rady ryzyko jego przekroczenia jest wysokie w roku 2028 i bardzo wysokie w latach 2029-30.
- Rada stwierdza, że w wPUB27, przy uwzględnieniu wyników analizy ryzyka, nie zapewniono koniecznego marginesu bezpieczeństwa gwarantującego nieprzekroczenie progu 55% PKB, o którym mowa w art. 86 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (dalej jako uofp), a w związku z tym także progu, o którym mowa w art. 86 ust. 1 uofp. Prawdopodobieństwo przekroczenia tego progu już w roku 2027 Rada ocenia jako bardzo wysokie.
- Dług EDP już przekracza unijną wartość referencyjną 60% PKB. Okoliczność ta nie oznacza naruszenia art. 216 ust. 5 Konstytucji RP, lecz potwierdza wysoki poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych. Ocena przestrzegania limitu konstytucyjnego została dokonana według obowiązującej definicji PDP. Może ona wymagać ponownego rozważenia, jeżeli w wyniku rozstrzygnięcia sporu konstytucyjnego zostanie zakwestionowany zakres zobowiązań uwzględnianych przy stosowaniu art. 216 ust. 5 Konstytucji RP.
- Rada stwierdza, że projekt nie jest zgodny z art. 112aa i art. 112ab uofp, dotyczącymi stabilizującej reguły wydatkowej (SRW). Minister Finansów nieprawidłowo ustalił korektę na poziomie -16,3 mld zł. W ocenie Rady, korekta wynosi -25,1 mld zł, a zatem planowana kwota wydatków, o której mowa w art. 1 ust. 3 i ust. 4 projektu ustawy budżetowej na rok 2027 z dnia 27 sierpnia 2026 r., powinna zostać obniżona o 8,8 mld zł. Jednocześnie łączna kwota wydatków budżetu państwa, o której mowa w art. 1 ust. 2 nie ulega zmianie, ponieważ w wPUB27 założono niepełne wykorzystanie rezydualnego limitu dla budżetu państwa. Prawidłowo ustalona kwota powinna zostać odpowiednio uwzględniona w projekcie ustawy budżetowej na rok 2027 skierowanym do Sejmu. Dostosowania wymaga również uzasadnienie wPUB27.
- W PUB27 nie zawarto kwoty wydatków jednostek samorządu terytorialnego wymaganej przez art. 112aa ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie Rada stwierdza, że art. 112d został zastosowany prawidłowo. Przepisy art. 112da oraz art. 112db ust. 4-7 nie miały zastosowania przy opracowaniu projektu ustawy budżetowej na 2027 r., dlatego nie podlegały ocenie merytorycznej.
- Rada stwierdza, że projekt jest zgodny z zaleconą przez Radę ECOFIN ścieżką wydatków netto (ang. net expenditure path, NEP) przy uwzględnieniu klauzuli NEC. Ocena ta ma jednak charakter warunkowy, ponieważ opiera się na założeniach dotyczących realizacji rekordowo wysokich działań dochodowych oraz wystąpienia „naturalnych oszczędności”, których Rada - ze względu na niepełny zakres przekazanych informacji - nie mogła zweryfikować. Pomimo utrzymania odchylenia w granicach dopuszczonych przez klauzulę, projekt nie prowadzi do osiągnięcia - przyjętych w „Średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym na lata 2025-2028” (dalej jako ŚPBS) - celów dotyczących redukcji deficytu i długu, a sposób wykorzystania klauzuli nie zapewnia stabilności finansów publicznych, przy trwale zwiększonych wydatkach na obronność, po zakończeniu okresu jej obowiązywania.
- Rada stwierdza, że zakres informacji przedstawionych w wPUB27 i jego uzasadnieniu nie spełnia wymogów uofp. W szczególności:
- Uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 142 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 9 uofp, ponieważ nie przedstawia na lata 2028-2030 ścieżek deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (dalej również: sektor GG) ani państwowego długu publicznego.
- Uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 142 ust. 1 pkt 2a uofp, ponieważ porównanie scenariusza makroekonomicznego z prognozami Komisji Europejskiej i innych niezależnych instytucji ograniczono do wzrostu PKB i inflacji, bez omówienia pozostałych istotnych elementów scenariusza, w tym jego części fiskalnej.
- Projekt nie spełnia wymogu art. 112aa ust. 3 pkt 1 uofp, ponieważ nie zawiera prognozowanej kwoty wydatków jednostek samorządu terytorialnego, ich związków i związków metropolitalnych, uwzględnianej przy wyznaczaniu limitu SRW.
- Powyższe naruszenia powinny zostać usunięte przed przekazaniem projektu ustawy budżetowej Sejmowi, natomiast pozostałe braki wymagają trwałego rozszerzenia standardu informacyjnego uzasadnień projektów ustaw budżetowych.
Rekomendacje
Rekomendacja nr 1 (str. 12 Opinii): (…) Rada podtrzymuje rekomendację z opinii do WZM26, że w uzasadnieniach projektów ustaw budżetowych, począwszy od PUB27, powinna zostać przedstawiona bardziej szczegółowa dekompozycja deflatora PKB, obejmująca co najmniej deflator popytu krajowego oraz deflatory handlu zagranicznego, co zwiększyłoby przejrzystość prognozy tego wskaźnika, wykorzystywanego również przy obliczaniu kwoty wydatków SRW.
Rekomendacja nr 2 (str. 13): W obecnej wersji analiza wrażliwości nie realizuje celu, któremu zgodnie z intencją ustawodawcy ma służyć, a wręcz prowadzi do błędnych wniosków. Rada Fiskalna rekomenduje ponowne przedstawienie tej analizy w PUB27 z uwzględnieniem konsekwencji wcześniejszego osiągnięcia progu ostrożnościowego.
Rekomendacja nr 3a (str. 17): (…) Rada rekomenduje zmianę podejścia do wyznaczania \(K_n^{SRW}\), począwszy od PUB27. Mając na uwadze, że dostosowanie fiskalne w kategoriach pierwotnego wyniku strukturalnego (ang. structural primary balance, SPB) jest efektem analizy stabilności długu dokonywanej przez Komisję Europejską, a ścieżka wydatków netto – punktem końcowym dalszych obliczeń, w ocenie Rady właściwe jest utożsamienie planowanej korekty \(K_{n}\) ze zmianą strukturalnego wyniku pierwotnego zaplanowaną na kolejny rok w ŚPBS.
Rekomendacja nr 3b (str. 19): Rada rekomenduje rekalkulację \(K_{2027}\) zgodnie z powyższym podejściem w PUB27. W ŚPBS przewidziano \(\Delta SPB_{2027} = +1{,}0\%\) bieżącego PKB. Przy uwzględnieniu wzoru (7) z Ramki 2, a także prognoz kosztów obsługi zadłużenia uzyskanych z Ministerstwa Finansów, oznacza to korektę \(K_{2027}\) w wysokości -25,1 mld zł, tj. -0,57% prognozowanego PKB, wobec przewidzianego w wPUB27 -0,37% PKB (-16,3 mld zł).
Rekomendacja nr 4a (str. 20 i 35): Rada rekomenduje zamieszczenie w projekcie ustawy budżetowej na rok 2027 oraz w projektach ustaw budżetowych na lata kolejne prognozowanej dla potrzeb SRW kwoty wydatków jednostek samorządu terytorialnego, ich związków oraz związków metropolitalnych, co uczyni zadość obowiązkowi ustanowionemu w ustawie o finansach publicznych.
Rekomendacja nr 4b (str. 35): (…) określenie i omówienie w uzasadnieniu ścieżki deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz państwowego długu publicznego w latach 2028-2030.
Rekomendacja nr 4c (str. 35): (…) przeprowadzenie w uzasadnieniu pełnego porównania scenariusza makroekonomicznego z najbardziej aktualnymi prognozami Komisji Europejskiej i prognozami przygotowanymi przez inne niezależne instytucje wraz z omówieniem znaczących różnic.
Rekomendacja nr 5 (str. 20): Rada rekomenduje zamieszczenie w uzasadnieniu PUB27 oraz w projektach ustaw budżetowych na lata kolejne zarówno wysokości prognozowanej kwoty wydatków jednostek samorządu terytorialnego oraz planowanych przepływów z tytułu dotacji i subwencji pomniejszających tę kwotę, jak i podstaw prognozowania tej kwoty, w szczególności wyjaśnienie sposobu, w jaki wskazane w ustawie o finansach publicznych czynniki wpłynęły na rezultaty prognozy.
Rekomendacja nr 6 (str. 21): Rada rekomenduje zawarcie w uzasadnieniu PUB27 informacji dotyczącej źródła finansowania Trybunału Konstytucyjnego wraz z działającymi w Trybunale jednostkami organizacyjnymi, w kontekście SRW.
Rekomendacja nr 7a (str. 36): Rada rekomenduje zamieszczanie w załącznikach do uzasadnień projektów ustaw budżetowych (w tym uzasadnienia PUB27) planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia.
Rekomendacja nr 7b (str. 36): Rada rekomenduje zamieszczanie informacji o prognozowanych dochodach i wydatkach sektora instytucji rządowych i samorządowych w podziale na główne kategorie według ESA2010 oraz na podsektory, począwszy od PUB27.
Rekomendacja nr 7c (str. 36): Rada rekomenduje zamieszczenie informacji o ścieżce wydatków netto w uzasadnieniu do PUB, począwszy od PUB27.
Rekomendacja nr 7d (str. 37): Rada rekomenduje przedstawianie w uzasadnieniach projektów ustaw budżetowych (począwszy od PUB27) szczegółowych informacji o przewidywanych oszczędnościach, które powodują niepełne wykonanie przewidzianego w PUB deficytu, założone w omówieniu prognozy państwowego długu publicznego, w tym metody identyfikacji, źródeł, trwałości takich oszczędności.
Rekomendacja nr 7e (str. 37): Rada rekomenduje uzupełnienie w uzasadnieniach (w tym uzasadnieniu PUB27) omówienia SRW przez wskazanie wymienionych w opinii informacji.
